Princípios do Direito Administrativo

Princípios do Direito Administrativo

Os princípios do Direito Administrativo são pilares que suportam a estrutura jurídica dessa disciplina. Eles definem os padrões e diretrizes que a administração pública deve seguir para garantir a justiça, a eficiência e a transparência em suas ações. Eles servem como um guia para orientar o comportamento dos órgãos e agentes públicos.

Apesar de não haver hierarquia ou subordinação entre os princípios administrativos, alguns administrativistas entendem que há dois princípios basilares: a) a supremacia do interesse público sobre o privado; b) a indisponibilidade do interesse público.

Os princípios do direito administrativo explícitos ou expressos estão previstos no art. 37, “caput”, da Carta Magna:

Art. 37 da CF: A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (…).

Os princípios implícitos ou informativos são os seguintes: a) indisponibilidade do interesse público; b) presunção de legitimidade ou veracidade; c) supremacida do interesse público sobre o privado; d) controle; e) autotutela; f) especialidade; g) continuidade dos serviços públicos; h) razoabilidade e proporcionalidade; i) hierarquia; j) motivação; k) segurança jurídica; l) proteção à confiança e boa-fé.

Princípio da Supremacia do Interesse Público

O princípio da supremacia do interesse público fundamenta as prerrogativas especiais da Administração, norteando o regime jurídico-adiministrativo.

Ele determina a prevalência do interesse público, caso haja conflito entre ele e o interesse privado. Por exemplo, no caso de desapropriação por utilidade pública ou da requisição administrativa (art 5º, XXV, da CRFB/88).

Fundamenta o poder de império do Estado, que, em nome do interesse público, impõe restrições/obrigações ao administrado.

O interesse público se divide em dois:

a) interesse público primário: referindo-se ao interesse da coletividade;

b) interesse públio secundário: referindo-se ao interesse do Estado, pessoa jurídica. Ele não pode contraria o interesse público primário.

Deve-se ter em conta esse princípio tanto no momento da elaboração da lei quanto no da execução. Caso o ato administrativo não atenda o interesse público, haverá desvio de finalidade ou de poder.

O interesse público é indisponível. A Administração Pública não pode deixar de cumprir o interesse público, sob pena de omissão.

Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público

A regra é a indisponibilidade do interesse público, derivando-se, daí, as restrições especiais da Administração Pública. Ela não é titular da coisa pública, assim, não pode dispor do bem público. Ela é a gestora dos bens e do interesse público: o povo é o titular deles. O administrador não pode renunciar aos direitos do poder público.

Princípio da legalidade

O princípio da legalidade, sob a perspectiva administrativa, dá base ao Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos fundamentais. Afinal, o Estado, assim como os indivíduos, estão sujeitos ao império da lei.

O princípio da legalidade tem os seguintes artigos como fundamentos:

Art. 5º, II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; Art. 37, caput – A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte.

AAdministração Pública não tem liberdade nem vontade pessoal. Ela só pode atuar mediante uma lei que a autorize. Com os particulares, é diferente, pois prevalece a autonomia da vontade: eles podem fazer tudo que a lei não proiba. Já a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite.

O Direito Tributário também prevê, no artigo 150, I, da CRFB/88, que somente a lei poderá exigir ou aumentar tributo.

O princípio da legalidade possui as seguintes restrições excepcionais: a) Estado de Defesa; b) Estado de Sítio; c) Medida Provisória.

Princípio da Impessoalidade

O princípio da impessoalidade determina que: a) a atuação administrativa deve satisfazer o interesse público, sendo nulos, por desvio de finalidade os atos praticos com objetivos distintos; b) os agentes públicos não podem se promover às custas dos feitos da Administração Pública, conforme previsto no art. 37, §1º, da CRFB/88:

A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

Afinal, os agentes públicos lá estão para cumprir os interesses do povo, e não os seus interesses pessoais. Ao realizar uma obra pública, ele deve fazer para o bem público, e não para fins eleitorais, com interesses escusos de promover a sua reeleição.

O art. 2º, parágrafo único, III, da Lei 9.784/99, inclusive, determina a “objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades”.

Princípio da Moralidade

O princípio da moralidade determina a atuação ética dos agentes públicos, como condição de validade dos atos administrativos. Um ato imoral pode passar por controle de legalidade, no mérito, e ser declarado nulo.

A moralidade administrativa é mais rigorosa do que a moralidade comum. É a atitude correta somada à melhor administração possível.

Art. 37, §4 – Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Art. 59, LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

O enunciado 13, da Súmula Vinculante, tem como base a moralidade administrativa:

Súmula Vinculante n° 13: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituicão Federal.

A caracterização do nepotismo deve ser verificada no caso concreto, segundo o Supremo Tribunal Federal: “A incompatibilidade da prática enunciada na Sv 13 com o art. 37 da CF/88 não decorre diretamente da existência de relação de parentesco entre pessoa designada e agente político ou servidor público, mas de presunção de que a escolha para ocupar cargo de direção, chefia ou assessoramento tenha sido direcionado à pessoa com relação de parentesco com quem tenha potencial de interferir no processo de seleção. (STF. 2ª Turma. Rcl 18564/SP, rel. orig. Min. Gilmar Mendes, red. p/ o acórdão Min. Dias Toffoli, julgado em 23/2/2016)

A Súmula Vinculante 13, em regra, não se aplica aos cargos públicos de natureza política, como os de Secretário Municipal e Ministro de Estado. Ela só será aplicada, quando houver inequívoca falta de razoabilidade, por manifesta ausência de qualificação técnica ou inidoneidade moral do candidato.

O art. 11, da Nova Lei de Improbidade, prevê o nepotismo como ato de improbidade:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
XI – nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;
XII – praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarieo disposto no § 1° do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos. (Incluído pela Lei n° 14.230, de 2021)
§ 5° Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.

A ação popular serve de instrumento ao controle judicial da moralidade administrativa.

Princípio da Publicidade

A Administração Pública tem obrigação de dar publicidade aos seus atos, isto é, dar conhecimento aod administrados dos seus atos, contratos ou demais instrumentos jurídicos.

A publicidade dá transferência à Administração Pública, permitindo o controle dos administrados, para verificar se ela está atuando de acordo com o interesse público.

O princípio da publicidade, no contexto do direito administrativo, apresenta uma dupla acepção em face do sistema decorrente da Constituição Federal. Primeiramente, ele exige a publicação oficial dos atos administrativos, ou seja, a divulgação dos atos praticados pela administração pública. Isso garante que os atos sejam conhecidos por todos os interessados e possibilita o controle da legalidade e legitimidade desses atos.

Além disso, o princípio da publicidade também exige a transparência da atuação administrativa. Isso significa que a administração pública deve agir de forma transparente, permitindo o acesso às informações e documentos relacionados às suas atividades. Esse acesso é fundamental para que os cidadãos possam fiscalizar a atuação do poder público e garantir a efetividade dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência.

A publicidade dos atos administrativos é um pressuposto de eficácia, ou seja, enquanto um ato não for publicado, ele fica impossibilitado de produzir efeitos, mesmo que seja válido. Já a transparência deriva do princípio da indisponibilidade do interesse público e possibilita o controle de legitimidade do ato administrativo pelos órgãos de controle e pelos próprios administrados.

É importante ressaltar que a publicidade dos atos administrativos pode sofrer restrições em casos específicos, como para proteger a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas. No entanto, essas restrições devem ser justificadas e estar de acordo com a lei.

Princípio da Eficiência

O princípio da eficiência é um dos princípios fundamentais da Administração Pública, previsto no artigo 37, da Constituição Federal. Ele foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/98, como parte da chamada “Reforma Administrativa”.

Ele está relacionado à busca pela melhor utilização dos recursos públicos, visando obter resultados eficazes e redução dos controles burocráticos desnecessários.

A eficiência na administração pública implica em atuar de forma ágil, produtiva e econômica, buscando sempre o melhor atendimento aos interesses públicos. Isso significa que os órgãos e agentes públicos devem buscar a otimização dos recursos disponíveis, evitando desperdícios e promovendo a qualidade dos serviços prestados.

A jurisprudência também tem se manifestado sobre o princípio da eficiência. Um exemplo é o entendimento de que a eficiência administrativa não se limita apenas à administração direta, mas também se estende às entidades da administração indireta, como autarquias e empresas estatais. Nesse sentido, os órgãos e entidades públicas devem adotar práticas de gestão eficiente, buscando a melhoria contínua dos serviços prestados à sociedade.

Outro aspecto relevante é que a eficiência não se contrapõe aos demais princípios da administração pública, como a legalidade e a moralidade. Pelo contrário, a busca pela eficiência deve ser realizada dentro dos limites legais e éticos, garantindo a observância dos demais princípios constitucionais.

A Administração Pública deve evitar, ainda, manter órgãos subutilizados ou que não sirvam à população.

Em suma, o princípio da eficiência na administração pública promove a otimização dos recursos, a agilidade e a qualidade dos serviços prestados, sempre em consonância com os demais princípios constitucionais. A jurisprudência tem reforçado a importância desse princípio, tanto na administração direta quanto na indireta, como forma de garantir uma gestão pública eficaz e voltada para o interesse público.

Princípio da Presunção de Veracidade ou de Legitimidade

A veracidade se refere à conformidade à legislação, enquanto a legitimidade à veracidade dos fatos. Presume-se que os atos atos administrativos estão em conformidade com a lei, pois a Administração Pública deve obediência ao princípio da legalidade.

Em outras palavras, presume-se que os atos administrativos foram emitidos em conformidade com a lei e o ordenamento jurídico, a menos que haja prova em contrário.

É claro que essa presunção admite prova em contrário (juris tantum). Essa presunção de legitimidade pode ser afastada mediante apresentação de evidências que demonstrem a ilegalidade ou invalidade do ato.

Por causa desssa presunção, as decisões administrativas possuem execução direta e imediata, gerando obrigações ao particular, sendo autoexecutáveis.

Princípio da Continuidade

No Direito Administrativo, o princípio da continuidade refere-se à obrigação da Administração Pública de garantir a prestação contínua e regular dos serviços públicos à população. Esse princípio está relacionado à ideia de que os serviços públicos devem ser prestados de forma ininterrupta, assegurando a sua disponibilidade e acessibilidade aos cidadãos.

O princípio da continuidade está fundamentado na necessidade de atender às demandas da sociedade de forma constante, evitando interrupções ou suspensões que possam prejudicar o interesse público. Ele abrange tanto os serviços públicos essenciais, como água, energia elétrica e transporte público, quanto outros serviços prestados pela Administração Pública.

A Administração Pública deve adotar medidas para garantir a continuidade dos serviços, como a manutenção adequada de infraestruturas, a previsão de planos de contingência em casos de emergência e a adoção de medidas preventivas para evitar interrupções desnecessárias.

No entanto, é importante ressaltar que o princípio da continuidade não significa que os serviços públicos devem ser prestados de forma ininterrupta em todas as circunstâncias. Existem situações excepcionais em que a interrupção temporária pode ser necessária, como em casos de manutenção programada, reparos emergenciais ou situações de força maior.

Além disso, o princípio da continuidade também está relacionado à garantia de igualdade de tratamento aos usuários dos serviços públicos. Isso significa que a Administração Pública deve assegurar que todos os cidadãos tenham acesso aos serviços de forma igualitária, sem discriminação ou privilégios indevidos.

É com fundamento nesse princípio que se impõe limitações ao direito de greve dos servidores públicos, dos militares e da presença de substitutos a preencherem funções públicas, de modo temporário.

Princípio da Hierarquia

O princípio da hierarquia estabelece a organização e a estrutura hierárquica da Administração Pública, determinando a relação de coordenação e subordinação entre os órgãos e agentes públicos, de acordo com a lei.

Esse princípio está relacionado à ideia de que a Administração Pública é estruturada de forma hierarquizada, com diferentes níveis de autoridade e poder. A hierarquia é estabelecida para garantir a coordenação, a eficiência e a eficácia das atividades administrativas.

A hierarquia permite a divisão de tarefas e responsabilidades, facilitando a coordenação e o controle das atividades administrativas. Ela também possibilita a tomada de decisões de forma mais eficiente, uma vez que as decisões são tomadas em diferentes níveis hierárquicos, de acordo com a competência de cada órgão ou agente público.

Além disso, o princípio da hierarquia também está relacionado à responsabilidade e à prestação de contas. Os órgãos e agentes públicos devem prestar contas às instâncias superiores, que exercem o controle e a supervisão das atividades administrativas.

Por isso, há a possibilidade de revisão dos atos dos subordinados, avocação e delegação de atribuição, permitindo a aplicação de penalidades. O subordinado tem o dever de obediência.

O princípio da hierarquia, no entanto, não significa que os órgãos e agentes públicos de níveis superiores possuem poder absoluto sobre os inferiores. A hierarquia deve ser exercida de forma compatível com os demais princípios do Direito Administrativo, como a legalidade, a impessoalidade e a moralidade.

Princípio da Autotutela

O princípio da autotutela determina que a Administração Pública possui o poder-dever de controlar e corrigir os seus próprios atos, anulando-os quando ilegais ou revogando-os quando inconvenientes ou inoportunos.

Esse princípio é baseado na ideia de que os agentes públicos nem sempre tomam as decisões corretas no desempenho de suas funções. Portanto, é necessário que exista uma forma da Administração corrigir os seus próprios atos, sem a necessidade de recorrer ao Poder Judiciário.

A autotutela permite que a Administração Pública anule os seus atos quando eles são ilegais, ou seja, quando estão em desacordo com a legislação vigente. Além disso, ela também possibilita a revogação dos atos que não são mais convenientes ou oportunos, de acordo com critérios de mérito.

Esse poder de controle e correção dos atos administrativos pela própria Administração é fundamental para garantir a legalidade e a eficiência da atuação do poder público. Ele permite corrigir eventuais erros, vícios ou ilegalidades que possam ter ocorrido na prática dos atos administrativos.

No entanto, é importante ressaltar que a autotutela deve ser exercida de forma fundamentada e dentro dos limites legais. A Administração Pública não pode utilizar esse poder de forma arbitrária ou abusiva. Ela deve respeitar os direitos adquiridos pelos particulares e observar os princípios da legalidade, da moralidade e da proporcionalidade.

Em resumo, o princípio da autotutela estabelece que a Administração Pública possui o poder e o dever de controlar e corrigir os seus próprios atos, anulando-os quando ilegais ou revogando-os quando inconvenientes ou inoportunos. Esse princípio é fundamental para garantir a legalidade e a eficiência da atuação do poder público, permitindo a correção de erros e ilegalidades na prática dos atos administrativos.

Esse princípio consta em dois enunciados da Súmula do STF:

Súmula 346: “A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.”
Súmula 473: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, por que deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

Princípio da Razoabilidade

O princípio da razoabilidade é um dos princípios fundamentais do Direito Administrativo. Ele estabelece que a Administração Pública deve atuar de forma razoável, levando em consideração critérios aceitáveis do ponto de vista racional e em conformidade com o senso comum das pessoas equilibradas.

Esse princípio está relacionado à ideia de que as decisões administrativas devem ser tomadas de forma coerente e proporcional às situações apresentadas, considerando os valores comuns da coletividade. Ele busca evitar que o administrador público atue de forma arbitrária ou irrazoável, baseando-se em seus próprios valores pessoais.

A razoabilidade exige que a Administração Pública leve em conta a congruência lógica entre as situações apresentadas e as decisões tomadas, bem como as necessidades da coletividade. Ela impõe limites à atuação administrativa, evitando medidas abusivas ou desproporcionais, que vão além do estritamente necessário.

Esse princípio é aplicado em diversas situações no Direito Administrativo, como na aplicação de sanções, na elaboração de normas e regulamentos, na tomada de decisões discricionárias, entre outros.

Por exemplo, a Administração Pública deve agir de forma razoável ao aplicar sanções administrativas, evitando punições desproporcionais ou excessivas.

Princípio da Motivação

A Administração Pública deve fundamentar suas decisões, ou seja, explicitar de forma clara e precisa os motivos de fato e de direito que justificam a adoção de determinada medida ou a prática de um ato administrativo.

Esse princípio tem como objetivo garantir a transparência e a legalidade das decisões administrativas, permitindo que os administrados compreendam os fundamentos que levaram à tomada daquela decisão. Além disso, a motivação também possibilita o controle e a fiscalização dos atos administrativos, tanto pela própria Administração quanto pelo Poder Judiciário.

Esse princípio está previsto nos artigos 2º, parágrafo único, VII, e 50, da Lei 9.784/99:

Art. 2°(…) Parágrafo Unico. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: VII – indicação dos pressupostos de fato e direito que determinarem a decisão.

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V – decidam recursos administrativos;

VI – decorram de reexame de ofício;

VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

De acordo com o §1º, do art. 50, da Lei 9.784/99, “a motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.”

A motivação é diferente do motivo do ato administrativo. Enquanto o motivo corresponde aos pressupostos de fato e de direito que justificam a prática do ato, a motivação é a exposição ou declaração por escrito desses motivos. A motivação é uma formalidade do ato administrativo, enquanto o motivo é o seu fundamento material.

A motivação deve ser clara, precisa e suficiente, demonstrando a correlação lógica entre os fatos ocorridos e as providências adotadas. Ela deve ser capaz de demonstrar a efetiva compatibilidade entre os motivos apresentados e a correção da medida adotada.

Princípio da Igualdade

No âmbito do Direito Administrativo, o princípio da igualdade se manifesta de diversas formas. Por exemplo, na realização de concursos públicos, a Administração Pública deve garantir que todos os candidatos tenham as mesmas oportunidades e sejam avaliados de acordo com critérios objetivos e imparciais.

Além disso, o princípio da igualdade também se aplica na concessão de benefícios e na prestação de serviços públicos. A Administração Pública não pode discriminar ou privilegiar determinados indivíduos ou grupos, devendo tratar todos os cidadãos de forma igualitária.

Isso não impede que o princípio da igualdade seja entendido sob a sua perspectiva material ou de não-submissão, isto é, que trate diferentemente os diferentes, em busca de uma situação de igualdade. Por exemplo, quando se estabelece vagas reservadas para deficientes físicos em concursos públicos.